民促法实施条例送审稿来了，从“变化”中看内在逻辑及影响
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2018年8月10日，司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（“《送审稿》”），对4月20日发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）作出修订。
《送审稿》加强非营利性民办学校监管、规范民办培训机构和在线教育机构、加强举办者权益保障，核心条款的重大调整对教育机构兼并收购、境外上市架构搭建、民办培训机构和在线教育机构的发展或将产生长期影响。《送审稿》的详细解读如下：
一
非营利性民办学校的监管加强
1.限制外商投资义务教育
点评
限制外商投资义务教育是对现行《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）的呼应。义务教育属于禁止外商投资的范围，从“不得举办”到“不得举办、参与举办或者实际控制”，第五条的变化强调不得通过间接方式规避外商投资准入限制。
同时，《送审稿》中首次出现“实际控制”一词。VIE架构是教育机构境外上市的普遍选择，那么VIE架构这种结构性合约控制是否属于“实际控制”？从条文本身尚无直接结论。但《送审稿》发布后，在港教育概念股一度全线下跌，一定程度上反映了市场对于《送审稿》的担忧。
义务教育机构搭建VIE架构是否可行，教育机构现有VIE架构下的义务教育阶段业务是否需变更、剥离，《送审稿》第五条的“威力”到底有多大，恐怕需待正式规定落地，包括配套规定出台后，结合各地主管机关对条文的实际理解，才能拨云见日。
2. 限制集团化办学外延式发展
点评
《送审稿》起草说明仅以“同一举办者同时举办多所民办学校”举例解释“集团化办学”，实践中同一实际控制人控制多所学校、以名校“品牌”为纽带形成学校合作共同体等情形亦非常普遍，这些是否也在“集团化办学”的限制范围内？《送审稿》并未给出明确答案。
虽然“集团化办学”概念存在模糊，但对其外延式发展的限制是本次《送审稿》的核心。对于已通过私募或者上市筹集一笔资金，计划通过并购整合扩张规模的教育集团来说，该条款对其后续发展有较大影响。具体到细分赛道：
🔹 K12教育机构主要通过新设方式扩张，该条款对其影响相对较小；
🔹 高等教育机构受限于民办高校的高门槛，对外延式扩张依赖较大，该条款如正式出台，无论是挑战“高难度”的新设民办高校，还是承担更高的收购成本和运营成本寻找营利性民办高校作为收购标的，都会对高等教育机构现有业态形成较大冲击；
🔹 对于学前教育和早教机构，加盟连锁的形式更加常见。加盟连锁模式下，学校控制权实际保留在加盟方手里，远达不到授权方“控制”非营利性民办学校的程度。但是实践中主管机关往往对条文做字面解释，很可能对照条文将加盟连锁“一刀切”，这对于学前教育和早教机构恐怕是个坏消息。
对于业界普遍关心的“协议控制”，我们认为第十二条本身的合理性和可操作性上还存在不少疑问，即使正式规定出台时不做调整，到新规实际落地还需不少时日，目前对于《送审稿》不用过于恐慌。同时，基于法不溯及既往的基本原则，如有教育机构在规则正式出台前收购兼并了非营利性学校，除非正式规则中明确规定了追溯调整，否则新规落地前已完成的收购兼并大概率上会“既往不咎”。
3. 公办学校合作的“收”与“放”
点评
《送审稿》收紧了公办学校的“品牌输出”。从行文来看，非营利民办学校“花钱买品牌”的做法可能很难继续。公办学校在举办或参与举办非营利性民办学校时，在输出品牌的同时亦需投入相应的教育、教师或管理资源，以保障该民办学校的教学活动顺利开展。相呼应的，《送审稿》松绑了在职教师的使用限制，对与公办学校合作的非营利民办学校缓解师资压力、提高教学质量有重要意义。
二
加强民办学校的关联交易管理
点评
将“关联交易”写入《送审稿》和《征求意见稿》是一个很大的进步，从法规层面肯定民办学校关联交易的合法性，让不少教育机构着实松了一口气。至于公开公平公允、信息披露制度建立等要求，则更多的是技术层面的问题。
而《送审稿》删除“非营利性”的限定，将监管范围扩大至所有民办学校，也体现了对关联交易从严监管的态度。
此外，《送审稿》对非营利性民办学校关联交易提出了更高的监管要求，目的在于避免非营利性民办学校通过关联交易实现变相营利，但其中 “重大利益”、“长期执行”及“反复执行”并无具体标准，审查审计的协议范围有待进一步明确。
同时，教育和社保部门对于新增的这块业务恐怕完全没有头绪。以VIE模式下若干关联交易协议为例，教育和社保部门对于这些协议的必要性、合规性等方面很可能会提出较大的质疑，教育机构需要做大量的沟通工作来说服主管机关，以期符合相关协议“审查审计”的监管要求。
三
规范培训教育机构的“进”与“退”
点评
自2016年《中华人民共和国民办教育促进法》（“《民促法》”）出台，民办培训机构的定位和监管愈发模糊。主管机关将“民办培训机构”等同于“民办学校”，实践中要求各类民办培训机构均需取得办学许可证的情况屡见不鲜。
《送审稿》和《征求意见稿》均专设条文规范，明确了民办培训机构的概念和类型并分类管理。相较于《征求意见稿》补习辅导类培训机构、成人及素质教育培训机构的两分法，《送审稿》给出了“民办培训教育机构”的概念，将文化教育、成人教育、素质教育统筹到此概念下分类监管，并对《征求意见稿》对于成人和素质教育的表述进行了语序调整，避免歧义。从这方面看，相比现行规则，《送审稿》无疑是重大进步。
但同时，《送审稿》给出“民办培训教育机构”的概念后，在分支机构设立审批上也将民办学校和民办培训教育机构区别对待，却又在附则部分明确指出“民办学校包括实施非学历教育的民办培训教育机构”。如正式规则最终将民办培训机构归入民办学校，不仅造成《送审稿》与上位法2016年《民促法》对于民办学校需经主管机关前置审批规定的矛盾，我们认为更是在促进民办教育事业上退了一大步。
此外，同样由《送审稿》“民办培训教育机构”的概念引出新问题：在场地、设施设备等办学条件上，《送审稿》将适用范围扩大，要求成人及素质培训机构也需要具备相应的办学条件。
成人及素质教育培训机构既然取消了设立的前置审批，那办学条件是否满足由谁来负责认定？主管机关是进行形式审查还是实质审查？恐怕只能等各地配套规则出台，才能进一步确定了。考虑到目前各地配套政策差异之大，这无疑加重了相关培训机构的办学负担，对于成人及素质培训机构发展的促进作用可能会打折扣。
以上海为例，现行配套规则中对办学场所和设施设备、办学投入和师资队伍等等都有详细要求，例如：
🔹 民办培训机构法人注册地实际使用的办学场所总建筑面积不少于200平方米，其依法设立的教学点实际使用的办学场所面积不少于150平方米。其中，教学用房建筑面积不少于办学场所总建筑面积的2/3，且同一培训时段内生均教学用房建筑面积不少于3平方米。
🔹 招收寄宿学员的民办培训机构，其生均宿舍建筑面积不得少于6.5平方米。其中，文化教育类民办培训机构还应当配备与寄宿学员规模相匹配的阅览、生活与运动场所。
🔹 民办培训机构专职教师数不得少于教师总数的1/4，单个教学场所（含教学点）的专职教师不得少于3人。
《送审稿》目前将办学条件的裁量权下放到省级，后续在修订时，虽然上海需取消对于民办培训机构的前置审批，但对于诸如上述量化的办学条件规定、民办培训机构设立时应当提交的材料等事项，有可能是不做实质性更改的。
而从我们项目经验来看，满足这些条件并非易事；并且对于某些细分的素质培训机构（如主要与学校合作在学校开展素质培训的机构、家教培训机构等），如此“一刀切”的要求是其业务模式所完全不需要也是很难满足的。
四
区分在线教育机构不同形态，分类管理
点评
对于在线教育，《征求意见稿》仅在第十五条第二款规定，位置放在文化教育类培训机构后，且只针对从事文化教育、职业资格培训和职业技能培训的在线机构。为适应教育的新形势新业态，《送审稿》将关于在线教育的内容整合，新增一条对在线实施学历教育、培训教育和利用互联网平台提供教育服务等三种形态分别作了规定，其中：
🔹 在线实施学历教育，需取得办学许可+互联网经营许可；
🔹 在线实施培训教育和利用互联网平台提供教育服务，需取得互联网经营许可+省级教育或人力资源部门备案。
相较于《征求意见稿》要求在线实施培训教育的机构取得省级政府主管部门办学许可，《送审稿》分类管理原则和权限划分更为合理。
但我们注意到，《送审稿》第十六条第二款规定了“并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动”，那么在线机构如想实施第十五条规定的培训教育活动，恐怕还是要对号入座拿到同级同类办学许可的。
而对于单纯提供服务的互联网平台来说，主管机关备案的程序要求可能增加了他们与教育机构合作的成本。
五
加强举办者权益保障，
明确变更收益要求
点评
通过明确举办者对学校的决策管理权、根据章程规定获取薪酬的权利等变化，《送审稿》继续强化对举办者合法权益的保障。
非营利性民办学校举办者变更实行“新老划断”非常合理。对于非营利性民办学校的举办者，虽然2016年《民促法》删除了与合理回报有关的条款，非营利性民办学校的举办者也“不得从变更中获得收益”，但在保障举办者合法权益的大旗下，登记为非营利性民办学校的举办者在退出时，是否真的只能收回原始投资成本？是否可能也允许多分一些蛋糕？这些尚有待民办学校分类登记实际推行后，通过实践检验。对于现有民办学校举办者，《送审稿》依旧为其平稳退出提供了较大空间。但是，“不得以牟利为目的”虽然反映了立法本意，却因过于模糊主观，可能对现有民办学校的举办者、继任者和相关主管机关都造成很大的困扰，恐怕不具有可操作性。
六
其他重大变化
1. 完善分支机构设立监管
点评
民办学校设立分支机构，《送审稿》明确了主管机关，并要求民办学校报原审批机关备案。同时，放宽对民办培训教育机构经营区域范围的要求。
2. 放宽校长兼任限制
点评
我们理解，《征求意见稿》作出校长兼任限制，主要原因是校长依法独立行使教育教学和行政管理职权，需保障其有足够精力对学校行使管理职责。但是，实践中教育集团管理者一人身兼数职并不少见，只要不影响学校的正常运营，并无必要限制。
3. 保障民办学校办学自主权
点评
《送审稿》在保障教学自主权的同时加强教学与课程管理，明确民办学校及培训教育机构开设课程、使用教材的要求。
点评
《征求意见稿》明确了民办学校的招生自主权，但限制实施学前教育、学历教育的民办学校“在审批机关管辖的区域”内开展招生活动，一度让相关民办学校忧心忡忡，对于部分生源分散的民办学校影响很大。《送审稿》恢复到公民同招，同时对于有寄宿条件的义务教育民办学校给出了跨区域招生的政策。
4. 民办学校的收费限价要求
点评
《送审稿》对于部分民办幼儿园、义务教育学校的收费作出限价要求。根据2016年《民促法》的规定，营利性和非营利性民办学校分类管理，其中非营利性民办学校收费的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定，营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。前述收费限价的规定，仍是分类管理原则下的进一步规范要求。
5. 增加政府委托办学的经费扶持
点评
对于2016年《民促法》规定的“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”，《送审稿》明确扶持政策，教育经费按照生均教育经费标准拨付。
同时《送审稿》增加“普惠性学前教育任务”的委托办学经费扶持。随着全面两孩政策实施，对学前教育资源的需求大幅增加，但总体上我国普惠性资源依然紧缺。公办园少、民办园贵的问题在许多地区还比较突出。教育部一直致力于引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务，“普惠性学前教育任务”的委托办学经费扶持或能在一定程度上缓解学前教育资源不足、普惠不够的压力。
结语
总体来看，《送审稿》增加和明确了扶持政策，突出鼓励举办非营利性学校的导向。同时，从加强民办学校的规范管理、监管关联交易、保障民办学校办学自主权、维护举办者合法权益和健全监督管理机制等方面的变化，也反映了立法层面坚定推进民办学校分类管理的立场。
就业界普遍担忧的《送审稿》中举办者变更、集团化办学投资并购、VIE架构境外上市等条款，条文本身仅提出一些基本原则，尚无定论，法规正式出台后还需要等待地方配套政策修订，结合各地方主管机关对于条文的理解和执行，监管规则才能真正落地，现阶段存在很多不确定因素。
投资并购、发行上市是企业发展的康庄大道，教育机构大可“低头做事、抬头看天”，无需因《送审稿》的变化过于杞人忧天。我们坚信，国家鼓励教育事业发展，促进民办教育稳定、健康发展的初心始终如一。在国家强化支持政策、加强规范管理的方针下，民办教育企业家更应满怀信心、不忘初心、奋勇前行。
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北京办公室 资本市场部
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